Vorlage - RAT/0188/2003
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Beschlussvorschlag: Der
Schulausschuss überträgt die Befugnis zur Vergabe von Aufträgen für Schulbücher
auf den Bürgermeister. Das Buchpreisbindungsgesetz und die Vergabevorschriften
sind hierbei zu beachten, das Rechnungsprüfungsamt ist zu beteiligen. Der
Schulausschuss ist in seiner jeweils nächsten Sitzung über die erfolgte Vergabe
zu unterrichten. Sachverhalt: Bisher erfolgte die Vergabe der
Lieferung der Schulbücher an die städt. Schulen durch Beschluss des
Schulausschusses, ersatzweise durch eine Dringlichkeitsentscheidung. Die Verwaltung
schlägt vor, dieses Verfahren künftig zu ändern und empfiehlt dem
Schulausschuss, die Befugnis zur Vergabe von Aufträgen für Schulbücher auf den
Bürgermeister zu delegieren. Dieser Vorschlag wird wie folgt begründet: 1. Das Buchpreisbindungsgesetz Am 1. Oktober 2002 ist das
Buchpreisbindungsgesetz (BuchPrG) in Kraft getreten und hat das bislang
privatrechtlich organisierte Preisbindungssystem
(“Sammelreverssystem”) abgelöst. Mit dem Buchpreisbindungsgesetz
ist die Preisbindung für Bücher erstmals gesetzlich angeordnet. Die Gründe für
diese Ausnahmeregelung sind kulturpolitischer Art. Der Gesetzgeber hat erkannt,
dass feste Ladenpreise maßgeblich zum Erhalt einer intakten
Buchhandelslandschaft beitragen - und damit dem Leser zugute kommen. Auch vor
Inkrafttreten des BuchPrG waren die meisten Bücher preisgebunden. Daher sind
die Änderungen, die sich aus dem BuchPrG für das Schulbuchgeschäft ergeben,
überschaubar. Eine wesentliche Neuerung gegenüber der bisherigen Rechtslage
besteht darin, dass nach dem BuchPrG alle Verlage verbindliche Ladenpreise
festlegen müssen. Deshalb sind nunmehr auch solche Bücher preisgebunden, die -
wie z. B. Berufsschulliteratur - in der
Vergangenheit keiner Preisbindung unterlagen. Das BuchPrG ordnet die
Preisbindung außerdem für weitere buchnahe Produkte an. Das gilt z. B. für
Musiknoten und kartografische Produkte wie Atlanten, Wandkarten und Globen. Auch
CD-ROM sind preisgebunden, wenn sie, wie beispielsweise elektronische Lexika,
überwiegend textorientiert sind. Verlage dürfen die Preisbindung für einen
Titel aufheben, allerdings darf dies frühestens 18 Monate nach Erscheinen des
Buches geschehen. Macht ein Verlag von dieser Möglichkeit Gebrauch, muss der
Preis des betreffenden Titels in allen bibliografischen Nachweisen als
unverbindlich gekennzeichnet werden. Die meisten Verlage, einschließlich der
Schulbuchverlage, belassen ihre Bücher für einen weitaus längeren Zeitraum in
der Preisbindung. Jeder, der Bücher an Endabnehmer verkauft, muss die von den
Verlagen festgesetzten Preise beachten. Diese Verpflichtung gilt ausnahmslos
für alle Letztverkäufer, für den Schulbuch- und Lehrmittelhändler ebenso wie
für Unternehmen, die Schulbücher nur im Nebengewerbe vertreiben. Auch Verlage,
die Schulen direkt beliefern, müssen die von ihnen festgesetzten Ladenpreise
einhalten. Unternehmen, die Bücher unterhalb der
festen Ladenpreise anbieten oder verkaufen, die unzulässige Nachlässe einräumen
oder die Preisbindung auf indirekte Weise verletzen, können auf Unterlassung
und Schadensersatz in Anspruch genommen werden; bei wiederholten Verstößen kann
der Verlag das betreffende Unternehmen mit einer Liefersperre belegen. Die
meisten Buchhändler haben sich außerdem gegenüber den Verlagen zur Zahlung von
Konventionalstrafen für den Fall von Preisbindungsverstößen verpflichtet. Nach
dem BuchPrG sind zur Durchsetzung von Unterlassungsansprüchen neben
Mitbewerbern insbesondere Verbände wie der Börsenverein des Deutschen
Buchhandels und der Preisbindungstreuhänder befugt. Im BuchPrG ist abschließend
festgelegt, wann und unter welchen Bedingungen Nachlässe auf preisgebundene
Verlagserzeugnisse gewährt werden dürfen. Das Gesetz sieht lediglich zwei
Nachlasstatbestände vor: die Schulbuchnachlässe und die Bibliotheksnachlässe.
Weitere Vergünstigungen, z. B. die Einräumung von Barzahlungsnachlässen, Skonto
oder Zugaben sind - auch im Zusammenhang mit der Lieferung von Schulbüchern -
unstatthaft. Die für das Schulbuchgeschäft maßgebliche Vorschrift ist § 7 Abs.
3 BuchPrG. Sie hat folgenden Wortlaut: “(3) Bei Sammelbestellungen von
Büchern für den Schulunterricht, die überwiegend von der öffentlichen Hand
finanziert werden, gewähren die Verkäufer folgende Nachlässe: 1. bei einem Auftrag im Gesamtwert bis
zu 25.000 Euro für Titel mit mehr als 10 Stück 8 Prozent Nachlass mehr als 25 Stück 10 Prozent Nachlass mehr als 100 Stück 12 Prozent Nachlass mehr als 500 Stück 13 Prozent Nachlass 2. bei einem Auftrag im Gesamtwert von
mehr als 25.000 Euro 13 Prozent Nachlass 38.000 Euro 14 Prozent Nachlass 50.000 Euro 15 Prozent Nachlass Soweit Schulbücher von den Schulen im Rahmen eigener Budgets angeschafft werden, ist stattdessen ein genereller Nachlass von 12 Prozent für alle Sammelbestellungen zu gewähren.” Beachte: im folgenden genannte
Paragrafen ohne Angabe des Gesetzes sind solche des BuchPrG 2. Voraussetzungen für die Einräumung
von Schulbuchnachlässen Schulbuchnachlässe sind nur dann
einzuräumen, wenn die öffentliche Hand die Bücher kauft und damit Eigentum
erwirbt. Umgekehrt dürfen keine Nachlässe gewährt werden, wenn die Bücher von
den Schülern oder deren Eltern gekauft und erworben werden (sog.
Kaufexemplare). Dies gilt z. B. für Arbeitshefte und sonstige
Arbeitsmaterialien, die für den Verbleib beim Schüler bestimmt sind. Auch
Sammelbestellungen von Schülern, Eltern oder Klassen sind keine öffentlichen
Aufträge. Sie dürfen weder als “Schulbuchbestellung” deklariert
noch in diese einbezogen werden. Schulbuchaufträge müssen ganz oder überwiegend
durch die öffentliche Hand finanziert sein. Dies ist dann der Fall, wenn die
öffentliche Hand mindestens 51 % der Kosten einer Schulbuchbestellung
übernimmt, d.h. bis zu dieser Grenze kann ein Schulbuchauftrag durch Schüler,
Eltern oder sonstige Private bezuschusst werden. Jedoch ist auch in diesem Fall
erforderlich, dass die Bücher in der Schule verbleiben und die öffentliche Hand
Alleineigentum erwirbt. Andernfalls liegt kein öffentlicher Auftrag vor. Die Nachlassregelung nach § 7 Abs. 3
gilt nur für Bücher, die unmittelbar im Schulunterricht Verwendung finden
sollen. Bücher, die für die Schüler- oder Lehrerbibliothek bestimmt sind oder
Lehrerkommentare, fallen nicht in den Anwendungsbereich von § 7 Abs. 3. Das
gleiche gilt für Bücher für schulpraktische Seminare und schulpsychologische
Beratungsstellen. Mit Büchern “für den Schulunterricht” sind nicht
nur Schulbücher im engeren Sinn gemeint, sondern sämtliche Titel, die unmittelbar
im Unterricht eingesetzt werden sollen. Das kann auch ein Roman sein, der im
Deutschunterricht gelesen werden soll und zu dessen Lektüre sich Lehrer oder
Klasse spontan entschlossen haben. Die Bücher müssen auch nicht
notwendigerweise in den jeweiligen Amtsblättern der Kultusministerien angeführt
sein. Die Nachlassregelung gilt nur bei
echten Sammelbestellungen, also bei Bestellungen, bei denen der Buchhändler die
Möglichkeit hat, alle Bücher eines Auftrags zu einem Zeitpunkt, wenn auch an
verschiedene Lieferstellen, auszuführen. Bei Rahmenverträgen über die
fortlaufende Lieferung von Büchern nach und nach richtet sich die Höhe der
zulässigen Nachlässe nach der Auftragsgröße der einzelnen Lieferung. Schulen
dürfen also bei Bestellungen über das Jahr hinweg nicht etwa den für den
Hauptauftrag zulässigen Nachlass erhalten. Nachbestellungen können
ausnahmsweise noch als zum Hauptauftrag gehörend angesehen werden, wenn sie
innerhalb von vier Wochen nach Schuljahresbeginn erfolgen. Diese
Ergänzungsbestellungen werden aufgrund des engen zeitlichen Zusammenhangs
wirtschaftlich dem Hauptauftrag zugerechnet und wie dieser mit dem gleichen
Nachlass ausgeführt. Wegen der besonderen Verhältnisse bei Berufsschulen (die
endgültigen Klassenstärken stehen später fest als bei anderen Schulen) wird
eine Frist von sechs Wochen als zulässig angesehen. Nach Ablauf dieser Fristen
richtet sich die Höhe der zulässigen Nachlässe nach der Auftragsgröße der
einzelnen Lieferung (s. § 7 Abs. 3 Stückzahlstaffel ). 3. Zusatzleistungen im
Schulbuchgeschäft Zusatzleistungen des Buchhändlers sind
ohne Aufpreis zulässig, soweit sie handelsüblich sind. Handelsüblich sind
beispielsweise die Übernahme von Literaturrecherchen, die Erteilung von
Einzelauskünften zu schulbuchspezifischen Fragen oder die Durchführung von
Ergänzungs- und Ersatzlieferungen über das Jahr hinweg. Leistungen, die - wie
die Folierung von Schulbüchern oder die Erstellung von Inventarlisten -
üblicherweise nur gegen zusätzliche Vergütung erbracht werden, dürfen hingegen
nicht umsonst verlangt und angeboten werden. Rechtsgrundlage ist § 7 Abs.
4 Nr. 4. Danach dürfen Nebenleistungen im Zusammenhang mit einem Buchkauf erbracht
werden, wenn und soweit sie handelsüblich sind, anderenfalls liegt ein Verstoß
gegen das BuchPrG vor. 4.
Vergabeverfahren im Schulbuchgeschäft Die
Erteilung von Aufträgen zur Beschaffung von Schulbüchern durch die Öffentliche
Hand unterliegt den Vorgaben des Vergaberechtes und ist selbstverständlich
danach abzuwickeln. Die
Verdingungsordnung für Leistungen (VOL/A) sieht bei Überschreitung einer
Gesamtauftragssumme von 200.000 € (Schwellenwert) vor, dass eine
europaweiter Wettbewerb per öffentlicher Ausschreibung durchzuführen ist. Der
Wettbewerb ist das tragende Prinzip der Verdingungsordnungen (VOL/A und VOB/A)
und wurde seit 1999 durch das Kartellvergaberecht (§ 97 Abs. 1 GWB) bei
Überschreitung der EU-Schwellenwerte gesetzlich vorgeschrieben. Darunter gilt
grundsätzlich, dass Leistungen in der Regel im Wettbewerb zu vergeben sind (§ 2
VOL/A). Unabhängig von der Vergabeart beinhaltet diese Forderung, dass
grundsätzlich mehrere konkurrierende Bewerber bzw. Bieter zum Zwecke der
Bedarfsdeckung der Öffentlichen Hand herangezogen werden sollen. Die Vorgabe
eines möglichst transparenten Vergabeverfahrens bezweckt vor allem, dass ein
Höchstmaß an freiem, gleichmäßigem Zugang zu den Aufträgen der Öffentlichen
Hand bei gleichzeitig hoher Wettbewerbsintensität erzielt wird. Dies geschieht
in erster Linie durch eine “Öffentliche Ausschreibung”, bei der
alle potenziellen Bieter Kenntnis von dem bestehenden Bedarf erhalten. Eine Einschränkung
des Bewerberkreises ist nur zulässig, wenn und soweit die besonderen Umstände
des Einzelfalles es rechtfertigen. Sofern der Kreis der Bewerber aus bestimmten
Gründen auf Grundlage einer beschränkten Ausschreibung einzugrenzen war, so ist
auf den gebotenen Wechsel der Bewerber zu achten. Zusätzlich gilt vor Ort die
Dienstanweisung für das Vergabewesen, in der die Vergabe von Aufträgen durch
die Stadt Wermelskirchen verbindlich geregelt ist. Danach darf ab einem
Auftragswert von 25.000 € nur in besonderen Ausnahmefällen von dem
Grundsatz der Öffentlichen Ausschreibung abgewichen werden. Im Fall der
Anschaffung von Schulbüchern wurde zuvor ausgeführt, dass aufgrund der Buchpreisbindung
und der vorgeschriebenen Rabattstaffeln ein öffentlicher Wettbewerb keine besonderen
Preisvorteile verspricht. Lediglich die Einräumung der tatsächlichen Rabatte
ist von Bedeutung. Bei Gewährung des möglichen Höchstrabattes wird der infrage
kommende Bieterkreis weiter begrenzt. Also spielen zusätzliche Merkmale wie
Zuverlässigkeit, fachliche Eignung des Betriebes und Serviceangebote sowie die
Leistungsfähigkeit eine wichtige Rolle. Insofern
besteht bei Unterschreitung des EU-Schwellenwertes die Möglichkeit, für die
Beschaffung von Schulbüchern das Instrument der beschränkten Ausschreibung zu
wählen. Im Zweifel
ist es denkbar, nach einer vorgeschalteten verbindlichen Abfrage der
beabsichtigten Rabattgewährung in Ausnahmefällen die Freihändige Vergabe zu
wählen. Besonders
Augenmerk ist in beiden Fällen auf das gesetzlich vorgeschriebene Diskriminierungsverbot
zu richten. Dabei
verbietet das Vergaberecht ausdrücklich, ortsansässige Händler gegenüber
ortsfremden Bietern zu bevorzugen. Die Ortsansässigkeit eines Bieters ist für
sich genommen kein objektives Vergabekriterium. Lediglich die o.a. Merkmale
sowie Kundendienst und besondere Serviceleistungen, wie sie der örtliche
Buchhandel bietet, können sich vorteilhaft auf vergaberelevante Kriterien
auswirken. 5.
Schlußfolgerung / Vorschlag der Verwaltung In den
vergangenen Jahren hat sich herausgestellt, dass eine beschränkte Ausschreibung
zur Anschaffung von Schulbüchern unter Beteiligung des gesamten örtlichen
Buchhandels kein befriedigendes Ergebnis brachte. Aufgrund der vorgeschriebenen
Rabatte und der aufwendigen Auftragsabwicklung hielt sich das Interesse in
engen Grenzen. Deshalb hat die Verwaltung in Abstimmung mit dem
Rechnungsprüfungsamt das Freihändige Vergabeverfahren mit vorgeschalteter
verbindlicher Befragung dazu, welche
Rabatte eingeräumt würden, mit Erfolg praktiziert. In Zukunft sollte weiterhin
so verfahren werden. Da die
Anschaffung von Schulbüchern im Unterschied zu den gewöhnlichen
Vergabeverfahren den zuvor geschilderten besonderen Bedingungen unterliegt,
wird vorgeschlagen, die Befugnis zur Vergabe auf den Bürgermeister zu
übertragen unter Beteiligung des Rechnungsprüfungsamtes. Der Schulausschuss ist
in seiner jeweils nächsten Sitzung über die erfolgte Vergabe zu unterrichten.
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